Plan General de Desarrollo de la Ciudad de México
Ciudad de derechos y derecho a la Ciudad
7.1 Diagnóstico
Gobierno honesto y cercano
La voluntad de los ciudadanos se expresa en las urnas, allí se sancionan y erigen los gobiernos democráticos. Pero esta democracia de elección no es suficiente para gobernar la Ciudad de México en el presente. La legitimidad debe ser renovada continuamente, mediante el buen gobierno. De modo que la valoración de nuestras autoridades no sólo depende de la votación que las constituyeron, sino de su capacidad para ofrecer servicios, resolver problemas, gestionar demandas y avanzar en los propósitos explícitamente propuestos.
El valor político del buen gobierno que trabaja para la ciudadanía, luego de ser electo democráticamente, se reconoce en la Constitución Política de la Ciudad de México y es uno de los ejes de la planeación: al mismo tiempo un objetivo y un medio. De allí su centralidad y complejidad.
Un buen gobierno garantiza el ejercicio de los derechos, es garante de las condiciones y los servicios para una vida digna. Un buen gobierno es innovador, no sólo por el uso intensivo y extensivo de la tecnología, sino en la forma de hacer las cosas más simples y con mejores resultados para la ciudadanía. Un buen gobierno es equitativo, eficaz y eficiente, al atender las necesidades de todos, de la mejor manera, al menor costo posible, pero al dar preferencia a los más vulnerables. Un buen gobierno es transparente y rinde cuentas con ética, abierto a la sociedad y que, por tanto, busca renovar continuamente su confianza. El buen gobierno se logra con austeridad, porque gasta sólo lo necesario para realizar sus funciones y entiende que ser gobierno es un privilegio para servir y no para servirse del pueblo.
El mayor obstáculo para alcanzar un buen gobierno es la corrupción. Ningún otro factor conspira tan seriamente en contra del ideal de gobierno democrático. La corrupción está en el origen de casi todos los problemas que debe encarar la administración pública en estos años. Se trata de un fenómeno sistémico, no de una persona o de un grupo de personas, sino de prácticas extendidas que recorren buena parte de las instituciones del poder público: el gobierno central, sus secretarías, alcaldías y el Congreso. La ciudadanía lo sabe y lo padece.
La Encuesta Nacional de Impacto y Calidad Gubernamental muestra que la Ciudad de México tiene un alto nivel de percepción de corrupción. La ocurrencia del fenómeno es particularmente grave y extendida en el momento de ejecutar trámites en ventanillas en oficinas de gobierno, aunque varía según el tipo de procedimiento administrativo, falta, sanción, pago o solicitud. El impacto de estos hechos es oneroso para la relación gobernantes y gobernados, y para la confianza institucional.
Entendida como la apropiación individual de recursos o de bienes que son de todos, la corrupción se ha manifestado de forma múltiple: como desvío, extorsión, destrucción, omisión y permisividad a conductas ilegales. El mandato y la expectativa en torno a los nuevos gobiernos son inapelables: el combate a la corrupción debe ser el eje primordial hacia una administración honesta.
La administración pública de la capital se ha caracterizado por tener diversos problemas asociados con la corrupción: leyes y regulaciones extremadamente complejas, estructuras superfluas, redundantes, rezago tecnológico, lejanía con el público, insuficiente inversión en bienes públicos, obras inconclusas y posposición de infraestructura vital. Por lo tanto, deben enfrentarse al mismo tiempo las conductas ilícitas y el atraso que presenta la estructura material y de capital humano de la ciudad en diversas áreas.
Es importante ubicar que tanto la construcción como el desarrollo inmobiliario son dos de las áreas críticas en donde se manifiesta la corrupción. Los informes de la Contraloría de la Ciudad mostraban la debilidad y el descrédito en los sistemas públicos de contratación. Se documentaron sobrecostos; erosión de la conciencia fiscal, con peligro para la recaudación al desincentivar al contribuyente que cumple; distorsión en la competencia entre empresas licitadoras; inhibición de la competitividad, entre otros. Por eso se hace necesaria una política especialmente rigurosa para dichos sectores durante los siguientes años. Así, la regulación urbana y las políticas del orden territorial se vuelven una de las principales aliadas en el combate a la corrupción.
El uso ineficiente de crecientes recursos públicos era un rasgo dominante en la administración de la Ciudad de México. Entre 2013 y 2018, los remanentes crecieron de 4.6% a 5.7% sobre los ingresos totales, lo que representa 14,928.8 millones de pesos en el 2018, que reflejó un subejercicio del presupuesto, en detrimento de programas y atención de las necesidades sociales. Dichos remanentes fueron gastados con total opacidad.
Es imperativo poner en marcha estrategias que privilegien la justicia tributaria, impulsar mecanismos no coactivos para la recuperación de créditos fiscales y avanzar en la modernización de la hacienda, para ampliar la base gravable y actualizar la información que sirve de base para el cálculo de impuestos. Es preciso, también, implementar distintos programas para fomentar el pago voluntario de contribuciones, ampliar las opciones para su pago y fomentar la cultura del pago responsable de impuestos.
Las posibilidades que abre la revolución tecnológica y la era digital son otras aliadas clave en la política de buen gobierno. Sin duda, este es uno de los campos más fértiles para la promoción y la reforma de la administración pública, en especial por su potencial de transparencia, acceso a la información, gobierno abierto, trazabilidad de la gestión y automatización de los procesos, así como una oportunidad única de conciliación entre la vida laboral y la vida personal, y de redistribuir las cargas de cuidados.
Después de varios cambios ejecutados en los primeros meses de 2019, entre los que destaca la consolidación de las compras de la Administración Pública de la Ciudad de México, hay avances hacia una operación eficiente, con un arreglo institucional que privilegia en su composición al factor humano; un conjunto de ordenamientos normativos más consistentes, organizados e integrados; una estructura organizacional que evita la atomización y dispersión de funciones, lo que reduce las necesidades operativas de gasto y aumenta la disponibilidad de recursos para su asignación hacia los objetivos estratégicos de desarrollo.
En las administraciones precedentes en el Gobierno de la Ciudad, típicamente se adquirían bienes o servicios de manera ineficiente, con procesos totalmente presenciales, con ciclos de contratación fragmentados, sin trazabilidad y en un contexto de aislamiento de procesos, como la confección del presupuesto, la planeación y los procesos de compra, la administración del contrato y la rendición de cuentas.
La Ciudad de México es la entidad en la República con la mayor fortaleza fiscal, pues 50% de su estructura tributaria proviene de impuestos propios y locales. Es a partir de esta realidad que se configuran las posibilidades de desarrollo y de un gobierno activo, promotor, eficaz, eficiente, austero y honesto.
Ingresos totales del Gobierno de la Ciudad de México
(millones de pesos de 2019)
Fuente: Secretaría de Administración y Finanzas de la Ciudad de México.
Las presiones que impuso la pandemia a partir de 2020, y sus consecuencias en el mediano plazo, no se pueden ignorar, por su impacto en la trayectoria de la recaudación, y no sólo en la Ciudad de México. No obstante, la ciudad tiene el potencial para recuperarse mediante las oportunidades que abre un sistema tributario sostenible, progresivo, simple y equitativo.
La planeación para el fortalecimiento de las finanzas públicas tiene una solución con un horizonte de mediano y de largo plazo, con el objetivo central de proveer de protección y de adecuados servicios públicos a la ciudadanía. En otras palabras, la estructura de las finanzas debe ser tan ambiciosa como amplio es su modelo de estado de bienestar.
Paralelamente, el gasto público debe seguir pautas estrictas que permitan orientar cada peso que dispone la ciudad, en beneficio de las personas, principalmente de las más vulnerables, en riguroso compromiso con la justicia social. Para asegurar ello, se debe homologar y aligerar el ejercicio de los recursos, sin comprometer o disminuir los controles y la rendición de cuentas, con mecanismos y modelos que permitan confeccionar proyectos viables con impactos concretos en la calidad de vida de las personas, apoyadas en la innovación y los nuevos recursos tecnológicos.
El plan para el desarrollo digital adquiere una dimensión general, transversal, abarcadora de todas la áreas e instituciones y cuyos aspectos fundamentales son: la mejora regulatoria, la automatización de trámites y una nueva cultura burocrática a favor del servicio, los resultados y el bienestar. Dado que la concentración de los servicios de telecomunicación se asienta preferentemente en la Ciudad de México, existen las condiciones para una expansión digital más rápida, al incorporar las lecciones que la pandemia por covid-19 nos ha dejado en este ámbito.
Otro elemento de la visión estratégica de buen gobierno es la construcción de un servicio público profesional y de carrera, que no se ha logrado consolidar a pesar de las iniciativas emprendidas. Es necesario construir un diseño institucional que genere las condiciones favorables para contar con servidores públicos honestos, éticos, responsables, profesionales y sensibles a las necesidades de su sociedad. Para ello deben existir mecanismos para seleccionar, profesionalizar y reconocer a las funcionarias y funcionarios, por su esfuerzo comprometido, el cual se desarrolla de manera eficiente y responsable, en un esquema que propicie su compromiso e inhiba cualquier acto de corrupción.
El buen gobierno reconoce en cada uno de los elementos de la Administración Pública a las personas detrás de cada puesto, jerarquía y responsabilidad; busca humanizar el servicio público, dignificarlo, dotarlo de criterios éticos, orgullo y sentido de pertenencia, sin que ello signifique privilegios indebidos.
Hasta ahora, el trabajo gubernamental se despliega en dos columnas: por un lado, la labor de los trabajadores sindicalizados de base, y, por otro, el trabajo de los mandos superiores y medios. La elevada rotación de estos últimos resta capacidad de innovación, pero también inhibe la retención de experiencia, la movilidad con base al esfuerzo, la previsibilidad y certeza en el cargo. De esta forma, en los siguientes años se implementará una estrategia para crear una administración pública que responda a una nueva cultura del servicio público atenta a los ciudadanos, respetuosa de los derechos laborales y de la integridad personal de cada uno de las funcionarias y los funcionarios.
En los siguientes años se debe instalar una batería de medidas de diverso tipo para que se abra paso a dicha estructura, que se empiece por una normatividad que regule el acceso, permanencia y ascenso del personal, con reglas claras, coherentes y constantes. Es preciso seleccionar a los mejores candidatos, con base en sus capacidades y su honestidad, para acceder a la administración pública, la cual será vista como un cuerpo administrativo eficiente, responsable y respetado por la sociedad. Esto supone un replanteamiento sustantivo del modelo regulatorio del gobierno del tamaño de los cuerpos profesionales que soportarán el trabajo público. Se trata de una de las transformaciones más serias que vivirá el Gobierno de la Ciudad de México para garantizar los mejores cuadros profesionales. Un servicio público austero, digno y con posibilidades de desarrollo constante, la base humana que provea a la ciudad de buen gobierno.
Entre los retos centrales de la Ciudad de México destacan:
Alcanzar un gobierno honesto y austero, necesario consolidar un buen gobierno, abierto, honesto, austero, profesional y sin privilegios, que respalde la confianza de la sociedad y solucione problemas públicos de forma eficaz. Un gobierno que sea menos costoso en la realización de sus procesos, que utilice de mejor manera los recursos para operar, que genere bienes y servicios, todo gracias al trabajo de servidores públicos profesionales y honestos.
En la última década y media, el Gobierno de la Ciudad de México aumentó considerablemente sus ingresos, 33% en términos reales, entre 2007 y 2019, sin que se tradujera en una mejora sostenida y proporcional en las condiciones de vida de las personas. El aumento en el costo de operación y en la estructura del gobierno no significó tampoco un gasto eficiente ni transparente de los recursos.
Construir una administración moderna y eficiente, como la base para un buen gobierno, además de transparente, debe ser austero e innovador para garantizar los derechos de sus gobernados; es decir, proveer y satisfacer las necesidades y demandas sociales, con un presupuesto siempre limitado. Por lo tanto, el buen gobierno debe buscar aumentar la eficiencia en su operación mediante la simplificación de los procesos internos y externos, una digitalización extensiva a cada actividad pública, entendida como un mecanismo para generar ahorros. También implica una revisión exhaustiva de su patrimonio inmobiliario para darle un uso óptimo que permita minimizar sus gastos y ponerlos al servicio de la sociedad, a la vez que cuida el bienestar de sus trabajadores.
La adquisición de bienes y servicios públicos será una actividad sencilla, transparente y en las mejores condiciones para la ciudad. Gracias a la planificación de las actividades, que parten de la identificación de prioridades y de la elaboración de programas de gobierno de mediano y largo plazo, se planean, programan, gestionan y pagan las compras para el corto y el mediano plazo, a través de medios digitales y trazabilidad hasta la cuenta pública, para aprovechar el poder de negociación de la ciudad, su fortaleza financiera y su posición como comprador confiable.
Alcanzar unas finanzas públicas sanas sostenibles, como mecanismo de modernización en la política e infraestructura fiscal, que incremente la recaudación, simplifique los procesos y mejore la relación entre la Hacienda Pública Local y los contribuyentes, a hacerla más cercana y con un lenguaje más ciudadano, que priorice mecanismos conciliadores para la actualización de las obligaciones fiscales de personas y empresas.
Se desarrollará un Sistema de Alerta y Gestión de Riesgos Financieros. El Gobierno de la Ciudad de México tiene una responsabilidad para gestionar y resolver los problemas públicos de la ciudad, que incluye aquellos que son imprevistos. Para ello debe monitorear potenciales riesgos financieros que puedan generar un impacto súbito en los ingresos y egresos de la ciudad y prevenir su ocurrencia o preparar un plan de acción en caso de que surjan, así como anticipar protocolos para resolver los problemas de manera eficiente y reducir costos futuros.
El Sistema de Alerta y Gestión de Riesgos Financieros permitirá identificar comportamientos anormales en las finanzas públicas de la ciudad y reaccionar con rapidez. Por ejemplo, una caída súbita en una fuente de ingresos, un aumento excepcional en un capítulo de gasto o la ocurrencia de una emergencia sanitaria o desastre natural que demande un aumento atípico del gasto, para salvaguardar la integridad de las personas.
Este sistema debe identificar los riesgos a partir de un monitoreo continuo de indicadores financieros relevantes, analizar su potencial impacto en la ciudad y probabilidad de ocurrencia, diseñar planes de respuesta coordinados a través de las dependencias gubernamentales y administrar herramientas y medidas que permitan sortear estas alertas.
Operar la hacienda pública y definir el destino del gasto en armonía con lo dispuesto en el Plan General de Desarrollo 2040 de la Ciudad de México, los programas y el sistema de bienestar, ordena los procesos de asignación de recursos según el cumplimento progresivo de los derechos, de acuerdo al grado de cobertura y satisfacción de necesidades de la población, que aportan las evaluaciones periódicas.
Para ello se deberá cumplir plenamente con las asignaciones presupuestales que señala la Constitución Política de la Ciudad de México, en materia de inversión en ciencia, tecnología, salud, cultura, deporte, ingreso mínimo y cualquier tipo de desastre.
Ciudad Global
La Ciudad de México tiene un reconocido carácter global, fundado en sus culturas, su tradición hospitalaria y su condición de ciudad progresista, solidaria y diversa; confirmado por su presencia y significación en el mundo y sus intercambios e inserción en los espacios internacionales.
De diversas maneras, la ciudad aporta al mundo, al tiempo que se beneficia de su posición de urbe global; ofrece acceso al conocimiento vivo de una historia milenaria, a sus instituciones educativas y de investigación, a sus manifestaciones culturales y artísticas, a la realización de negocios, a la búsqueda de nuevos horizontes de vida para personas migrantes, entre otros.
Esta participación, como urbe global, enriquece sus potencialidades. En estas relaciones, que se extienden a organizaciones sociales, académicas, culturales y empresariales, la Ciudad de México accede a conocimientos, innovaciones, experiencias, recursos de relevancia para el desarrollo y bienestar de la población. Entre ellas cabe destacar el papel de la cooperación técnica y científica con organismos e instituciones internacionales, dentro del marco jurídico y de política exterior del país, que ha permitido compartir aprendizajes.
La Ciudad de México asume los compromisos internacionales reconocidos como una forma de contribuir, desde lo local, a la solución de los grandes problemas globales. Así se ha vinculado activamente con las agendas internacionales, en la medida que expresan los retos propios de desarrollo y son parte de una problemática general. Esta es una práctica que retoma el conocimiento, las experiencias y soluciones generadas en otras ciudades. La participación en los foros mundiales de ciudades es un mecanismo que facilita este aprendizaje compartido con países y ciudades hermanas. Entre los compromisos asumidos por el gobierno de la Ciudad de México relativos a las agendas internacionales, todos contenidos en el Plan General de Desarrollo, se incluyen los siguientes:
• Los objetivos reconocidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, plenamente identificados con las necesidades y las aspiraciones de la ciudad, se resumen en la determinación de acabar con la pobreza extrema y atemperar la desigualdad, y de restaurar el equilibrio de los ecosistemas que nos dan sustento. Estos objetivos se refuerzan con los establecidos en el Pacto de Milán hacia una Política Alimentaria Urbana, que están dirigidos específicamente a disminuir el impacto de la urbanización en la sostenibilidad alimentaria, por lo que su cumplimiento apoya la decisión de solucionar las disparidades de acceso observadas en este aspecto en la ciudad.
• El compromiso para mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero y mejorar la calidad del aire, contribuye al Acuerdo de París sobre Cambio Climático, y al cumplimento de la meta para evitar que la temperatura global suba más de 1.5 grados Celsius sobre los niveles preindustriales. El Marco de Sendai para la Reducción de Riesgos de Desastres ayuda a fortalecer la prevención y resiliencia de la ciudad ante movimientos telúricos, inundaciones y otros desastres. Las Metas de Aichi –que promueven el uso sustentable de los recursos naturales, la salvaguarda de los ecosistemas y hace conciencia acerca de los beneficios que brinda la conservación de la biodiversidad– ofrecen una importante plataforma que contribuye a revertir la pérdida de biodiversidad en la Ciudad de México.
• La Nueva Agenda Urbana, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III), también es de suma relevancia de cara a las próximas décadas, como marco de los principios y enfoques que se aplican para lograr la función social de la ciudad, su ordenamiento territorial, la sustentabilidad y resiliencia, la coordinación metropolitana y regional, la cohesión social y la erradicación de la pobreza extrema.
• El Programa Cultura 21 y la Plataforma de Beijing, reafirman la convicción de los habitantes de la Ciudad de México para construir una sociedad con pleno respeto a los derechos humanos, la diversidad cultural, la participación democrática y la creación de condiciones para la paz, al impulsar, particularmente, la igualdad de género y la erradicación de la violencia en contra de mujeres y niñas.
Un aspecto central que caracteriza a la Ciudad de México como ciudad global es su tradición pacifista, solidaria, hospitalaria y de asilo refrendada por las múltiples migraciones que se han registrado históricamente –tanto internas como externas– y el reconocimiento de la riqueza cultural que aportan. La Ciudad de México reconoce todos los derechos sociales y humanos de su población y de quienes la transitan, al ratificar su histórica vocación humanitaria; ello es consistente con las agendas globales signadas por el país a lo largo de los años. Así, la ciudad asume la corresponsabilidad para la solución de los problemas de la humanidad, que no son ajenos a sus propios desafíos. Las autoridades reconocen a la población migrante como uno de los grupos de atención prioritaria y tienen el mandato de proteger sus derechos y procurar su inclusión social.
En un contexto de incremento de los movimientos humanos internacionales y el tránsito por México de personas migrantes centroamericanas, que a menudo pasan por la Ciudad de México, cobra más relevancia la promoción, el respeto, la protección yla garantía de sus derechos humanos. Este marco de garantías de los derechos humanos aplica igualmente para aquellas personas que consideran a la Ciudad de México como destino en su migración.
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