Plan General de Desarrollo de la Ciudad de México
Ciudad de derechos y derecho a la Ciudad
3.1. Diagnóstico
El tipo de desarrollo urbano que ha tenido la Ciudad de México ha creado fuertes asimetrías, tanto en el ambiente urbano, como en los paisajes rurales de los alrededores. Ha privilegiado a unas zonas en demérito de otras áreas verdes, con degradación de los ecosistemas por presiones económicas asociadas al uso de suelo para vivienda o prácticas productivas insustentables e incluso ilícitas. Todo ello dio como resultado una alta vulnerabilidad, grandes necesidades de restauración y fuertes rezagos, que ponen en una encrucijada la viabilidad futura de la ciudad en el manejo y abasto de agua, pérdida de biodiversidad y la calidad de vida que deriva del deterioro ambiental.
El calentamiento global se experimenta con eventos hidrometeorológicos extremos y de creciente variabilidad climática. Para la Ciudad de México ello significa un mayor riesgo, por el aumento de la temperatura ambiente y las frecuentes olas de calor (Vargas, N y Magaña, V, 2020), con nuevos retos para la infraestructura y para las condiciones sociales. Estas y otras presiones pueden aumentar los conflictos socioambientales, particularmente evidentes cuando están vinculados al agua. La Ciudad de México registra, sin embargo, algunas experiencias positivas en el control del deterioro ambiental; un ejemplo de esto es la mejora relativa de la calidad del aire que se registró a principios del siglo XXI. La Ciudad cuenta con medios y conocimientos para convertirse en una urbe sustentable y resiliente.
Economía circular, cambio climático y generación de residuos
Más del 70% de la contaminación atmosférica proviene de los vehículos que circulan en la zona metropolitana del valle de México. Los autos particulares, camionetas y taxis contribuyen con poco más del 40% del total de las emisiones de gases de efecto invernadero (medidos como CO2 equivalente), lo que explica la calidad del aire (SEDEMA, 2018a). En las últimas décadas se ha mejorado la calidad del aire de la Ciudad de México, pero aún estamos lejos de tener una proporción mayoritaria de días con buena calidad del aire. Un factor que agrega a la contaminación originada en el transporte son las fugas y consumos asociados al gas LP doméstico, que son la segunda causa entre los precursores de ozono.
Reducir la contaminación del aire significa mejorar la salud y la calidad de vida, puesto que el ozono, las partículas PM10 y sobre todo las partículas PM2.5 (Trejo-González et. al, 2019) provocan efectos negativos en el sistema respiratorio y son causa de mortalidad (incluido el cáncer) y comorbilidades reconocidas (Gob. Mex., 2017). La mortalidad anual en Ciudad de México, atribuible a la contaminación en el 2014, fue de 13,892 fallecimientos, y en el área metropolitana de 24,045 (Evans, et. al, 2019). Sólo por partículas PM2.5 en el 2015 se estimaron 7, 729 muertes en la zona metropolitana del valle de México, con un costo social superior a los 12 millones de dólares (Trejo-González et. al, 2019).
En las últimas tres décadas las normas de calidad del aire se han hecho más rigurosas, pero aún se está lejos de alcanzar los estándares que propone la oms. En las tendencias de calidad del aire se puede reconocer un cierto estancamiento en el ritmo de avance de los últimos años. Además de los factores naturales de la cuenca de México, son muchos los factores urbanos, económicos, sociales y de otra índole que inciden en la contaminación; entre los más destacados está el patrón de movilidad urbana, la calidad de los combustibles y la eficiencia tecnológica en el uso de la energía. Así, por ejemplo, las normas federales que rigen la tecnología de los vehículos no han sido modificadas para estimular la disponibilidad amplia de vehículos menos contaminantes que cumplen con estándares internacionales. Otros factores son el poco avance en la transición hacia vehículos eléctricos o híbridos, o la adopción de las nuevas lógicas planteadas desde la economía circular, donde los sistemas de vehículos en renta, la mejora del transporte público o la coordinación para la movilidad privada compartida se conviertan en una verdadera opción.
Mejorar la calidad del aire requerirá esfuerzos convergentes de todos los sectores y un cambio significativo en los patrones de movilidad. Los automóviles particulares, por ejemplo, son utilizados menos de 2 a 3 horas diarias (Bates, Leibling, 2012, y el resto del tiempo permanecen estacionados, lo que demanda una superficie para estacionamientos y circulación muy elevada. Fuente. sedema. 2020. Sistema de Monitoreo Atmosférico. Ciudad de México
Los sistemas de verificación vehicular, aunque homogéneos en tecnología y normatividad, no lo son en cuanto a desempeño entre la Ciudad de México y el Estado de México.
El sistema de monitoreo atmosférico que mide la calidad del aire en la ciudad es uno de los más avanzados y permite que la población tenga acceso de manera transparente a las condiciones, alertas y declaraciones de contingencia: la ciudadanía ahora es más consciente de la relación que existe entre la calidad del aire y la salud de la población, que a su vez está vinculada con la movilidad.
Por su parte, la generación de residuos sólidos ha sido siempre un severo problema con múltiples aristas. El procesamiento y disposición final tienen un costo superior a los 2.5 mil millones de pesos anuales y de las trece mil toneladas diarias de residuos (SEDEMA, 2018b), más de la mitad se envían a rellenos sanitarios, lo que crea un problema ambiental, social y financiero. Además de la emisión de gases que presuponen estos rellenos, el problema crece en cuanto a necesidades constantes para disponer de la enorme cantidad de residuos. La mala separación desde la fuente inhibe las posibilidades de convertirlos en insumos e integrarse en las cadenas productivas.
No se cuenta con incentivos suficientes para que los residuos inorgánicos sean incorporados por la industria en procesos productivos y, en algunos casos como el plástico, la materia virgen es más barata que el de material reciclado. En el caso de los residuos orgánicos no existe una industria del compostaje de calidad, ni un mercado establecido. Por un lado, la mala calidad de los productos de composta y por otro no hay esquema de negocio para que la tierra de monte que se extrae de las zonas del suelo de conservación y tiene una alta demanda en la ciudad, sea sustituida o compita con los sustratos orgánicos que son o pueden producirse a partir de los residuos.
No hay una verdadera industria del aprovechamiento y procesamiento de residuos de la construcción para reconvertirlos en materiales para este sector y disminuir los problemas de la actividad minera que los abastece. El establecimiento de plantas procesadoras de cascajo, sumado a ajustes normativos en materia ambiental y de construcción, permitirán generar un encadenamiento producto-residuo y establecer un nuevo tipo de negocio y círculo productivo.
El bajo reciclaje es resultado de un arreglo institucional que no ha desarrollado normas y estímulos que propicie y cree estos vínculos de mercado. Tampoco hay una industria energética asociada al aprovechamiento y conversión de los residuos, particularmente los orgánicos, tanto de los residuos sólidos como los de las plantas de tratamiento de agua residuales.
Infraestructura verde multifuncional
Sin considerar el suelo de conservación, el área verde promedio por habitante en la Ciudad de México es de 7.54 metros cuadrados por habitante, pero algunas alcaldías tienen hasta quince y otras menos de tres metros cuadrados (SEDEMA, 2017). La OMS recomienda que las ciudades tengan al menos entre 9 y 12 metros cuadrados de áreas verdes por habitante.
Las áreas verdes han desaparecido y deteriorado, junto con su función como reguladoras de la temperatura y microclima, hábitat de flora y fauna, lugares de infiltración y recarga de acuíferos, espacios públicos de recreación y otras que tienen efectos positivos sobre la salud y seguridad (captura de partículas, deporte, relajación y otras). Los mayores problemas que las áreas naturales protegidas y áreas de valor ambiental enfrentan son el cambio de uso de suelo por asentamientos humanos irregulares, sitios clandestinos de desechos sólidos y residuos de la construcción, contaminación por descarga de afluentes y vertido de líquidos a cuerpos de agua, incendios forestales, plagas y enfermedades fitosanitarias, pérdida de suelo por erosión, alteración de ecosistemas por flora y fauna exótica e inestabilidad de laderas. Esto tiene efectos negativos multiplicadores, de corto y largo plazo, en todo el valle de México, tanto en la salud de los ciudadanos como en los ecosistemas, sus funciones y servicios ambientales; todos ellos, determinantes de la productividad rural y de la sustentabilidad de la ciudad, particularmente en la cantidad y calidad del agua disponible.
El reto es balancear la disponibilidad de áreas verdes de buena calidad para toda la población y lograr que estos espacios multifuncionales conserven la biodiversidad, sirvan para la infiltración de agua a los acuíferos y eviten inundaciones, sirvan como estrategias de adaptación al cambio climático y sean espacios públicos con ofertas para la recreación y la salud.
En PDF: Mapa de inventario de áreas verdes 2017. Fuente sedema
Restauración y mantenimiento de las funciones del suelo de conservación
Las áreas rurales con sus distintos sistemas productivos y ecosistemas, ubicadas en el suelo de conservación al Sur de la Ciudad de México, han experimentado un constante deterioro como consecuencia, principalmente, de la expansión urbana, de las prácticas productivas poco sustentables y del abandono de tierras. Además de estos cambios de uso de suelo, existe una degradación y pérdida de bosques, erosión del suelo, incendios forestales y otros procesos que provocan una disminución de la infiltración y recarga de acuíferos, y riesgos para la biodiversidad (SEDEMA, 2012; CONABIO-SEDEMA, 2016). En el caso particular del suelo de conservación, entre 1986 y 2010 se perdieron cerca de 11 mil hectáreas del bosque, con distintas tasas: 540 Ha/año (1986-1993), 617 Ha/año (1993-1999) y 300 Ha/año (1999-2010). De seguir esta tendencia, se esperaría una pérdida, entre el 2010 y el 2030, de un promedio anual de 219 Ha por año, por lo que para el 2040 se podría perder la mitad del bosque que se tenía en 1986 (Mohar, 2016).
Figura del suelo de conservación
La pérdida de la capacidad de infiltración y recarga de los acuíferos de todo el valle de México –aunada al deterioro de las cuencas aledañas asociadas al sistema Cutzamala, provocado por pérdidas de bosque, erosión del suelo y contaminación de los ríos– pone en riesgo la viabilidad de la Ciudad de México. La inversión ambiental pública en esas zonas, sobre todo en el valle de México, ha sido mínima y muy intermitente, con poca uniformidad y coherencia institucional. El abasto de agua para la ciudad ha provocado una sobreexplotación de los acuíferos, que a su vez induce el hundimiento (subsidencia) constante en distintas partes de la ciudad, lo que también conduce a vulnerar la red de agua potable y de drenaje, y sobre todo aumenta el riesgo de la infraestructura y de edificios ante sismos.
El reto es detener y revertir el deterioro, restaurar los paisajes rurales y mejorar la calidad de vida de sus habitantes para conservar los servicios ambientales de sus ecosistemas, particularmente la captación e infiltración del agua y la biodiversidad.
Manejo sustentable del agua con una perspectiva de cuencas, que garantice el derecho de los habitantes al agua potable y sanidad
La Ciudad de México se abastece de agua a través de diferentes sistemas, tanto de pozos como de presas, dentro y fuera del valle de México. La administración del agua ha estado centrada en una perspectiva de corto plazo y de gran demanda ante variaciones de disponibilidad y una creciente expansión poblacional urbana. Parte de la complejidad está dada por la interlocución entre instancias del Gobierno de la Ciudad de México y las estatales y federales, que conjugan el manejo de los sistemas de abasto de la región.
Sólo 72.6% de la población cuenta con abastecimiento diario de agua potable. Debido a la antigüedad y forma de distribución de las redes, se consideran pérdidas cercanas al 50% y se presenta un fuerte desequilibrio en la distribución y consumo del agua potable en diferentes zonas de la ciudad. La mayoría de las plantas potabilizadoras tienen problemas para asegurar la calidad del agua. Las fuentes de abasto tienen por un lado acuíferos sobreexplotados, que provocan el hundimiento y riesgos múltiples en distintos lugares de la ciudad. Debido al deterioro de las zonas rurales, la expansión de la mancha urbana y la degradación de los bosques, hay un manejo deficiente de cuencas dentro y fuera del valle de México, lo que provoca la pérdida de retención de agua de lluvia y la disminución de las zonas de recarga natural de los acuíferos. Esto, aunado a la baja eficiencia en el aprovechamiento de las fuentes existentes y el escaso conocimiento sobre las condiciones, comportamiento y calidad del agua del acuífero, pone en riesgo constantemente la provisión de agua.
El deterioro de los ríos y la pobre atención de las cuencas del valle provocan la pérdida de estos como espacios públicos y como garantes de la calidad del acuífero o de la regulación de las inundaciones, incluso con altos costos por desazolves.
En la red de drenaje se presentan constantes fallas y rupturas como consecuencia de la antigüedad de los componentes del sistema y de los hundimientos del subsuelo; existe un riesgo constante de inundaciones y de contaminación al acuífero. Las plantas de tratamiento enfrentan muchos problemas de eficiencia, capacidad y mantenimiento. Del agua residual generada sólo se reutiliza el 10%, principalmente para riego agrícola, áreas verdes, llenado de canales y cuerpos de agua y una mínima proporción en industria y comercio. Al igual que los residuos sólidos, el agua tratada no es vista en cuanto a su potencial de generación de energía (y evitar así emisiones de gei), como insumo de otros procesos para la industria, fuente de nutrientes para la agricultura e incluso para uso y consumo humano.
La institución responsable del manejo del agua en la Ciudad de México tiene un fuerte desbalance entre el personal operativo y administrativo, y la falta de autonomía para atender los retos del manejo integral. Las tarifas no permiten recuperar los costos de provisión de los servicios ni extenderlos hacia compromisos de compensación y aseguramiento de la calidad de los servicios ambientales. Las tarifas para agua tratada son superiores a la tarifa de agua potable, lo que desincentiva el reúso. Al tener recursos hídricos compartidos en la zona metropolitana, existe una débil estructura institucional para la gestión coordinada.
En PDF: Sistema de abasto de agua para la Ciudad de México, cuencas y acuíferos. Fuente: Plan maestro de agua potable, sacmex.
Gestión integral de riesgos
La Ciudad de México vive un contexto de alta exposición y vulnerabilidad, con una población estimada de 9 millones de habitantes al 2020 (CONAPO, 2020).
El número de personas expuestas se incrementa por el traslado que deben hacer desde otras entidades a la Ciudad de México, para realizar actividades laborales y de otra índole. Lo anterior, combinado con la incidencia de fenómenos de origen natural como los sismos, las erupciones volcánicas, las tormentas severas y otros, derivan en un incremento del riesgo de desastre producido tanto por fenómenos naturales como por la actividad humana.
El riesgo se define como los daños o las pérdidas probables sobre un sistema expuesto, resultado de la interacción entre su vulnerabilidad y la exposición ante la presencia de un fenómeno perturbador (LGIRPC, 2019). Este se construye de la combinación de dos factores, la amenaza o peligro y la vulnerabilidad. La amenaza o peligro se refiere a los fenómenos naturales o las actividades humanas que son susceptibles de producir daños a la población y su infraestructura; por ejemplo, los sismos, las precipitaciones, la caída de ceniza volcánica, el manejo y almacenamiento de sustancias tóxicas o inflamables, entre otros.
Se observa que la distribución geográfica de los peligros no es uniforme; por ejemplo, toda la Ciudad de México está en un nivel de exposición alto ante condiciones sísmicas, mientras que para el deslizamiento de laderas o el manejo de sustancias tóxicas e inflamables, los niveles de exposición son variables. Por su parte, la vulnerabilidad se refiere a las condiciones de la infraestructura o la población que las hace susceptibles a ser perjudicadas por efecto de los peligros o amenazas que se presentan entre las que se encuentran: las condiciones de las edificaciones, la incapacidad de los sistemas de drenaje, los procesos de recolección de la ceniza, la falta de mantenimiento de instalaciones eléctricas o de gas, entre otras. La población expuesta ha aumentado, en forma regular y consistente, por vivir en zonas de riesgo, por la creciente concentración de población urbana con infraestructura precaria y por no contar con una adecuada gestión del riesgo. La reducción o mitigación del riesgo debe tratarse mediante la reducción y eliminación de la vulnerabilidad, al entender las características y potenciales magnitudes de los peligros asociados a cada tipo de vulnerabilidad.
En el periodo 2000-2015, el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED, 2016) registró 421 eventos en la Ciudad de México, con un saldo de 170 defunciones, más de 1.5 millones de personas afectadas, 11,915 viviendas con algún tipo de daño, 156 escuelas, cuatro hospitales y más de 25 mil hectáreas de cultivo afectadas principalmente por heladas en las alcaldías Milpa Alta y Xochimilco. El monto estimado de daños y pérdidas en dicho periodo superó los 1,626 millones de pesos, de los cuales el 83% se asoció a los fenómenos hidrometeorológicos (SNPC, 2019). Sin embargo, el impacto socio económico individual de los eventos sísmicos es muy elevado, aun cuando se presenten con una menor periodicidad. El número de defunciones en el sismo del 19 de septiembre del 2017 fue de 228 y la reconstrucción derivada de los daños tendrá un costo de alrededor de 2,700 millones de dólares (SGIRPC, 2018). El impacto de estas pérdidas económicas en el bienestar de la población es de diferentes proporciones según su nivel socio económico. Este impacto es mayor en las personas en condiciones de marginación (Markhvida, 2020). Eventos como las repetidas inundaciones producidas en el Oriente de la Ciudad de México a lo largo de los años o el sismo de 2017 ponen en evidencia que las capacidades de la ciudad se han visto rebasadas.
Las condiciones de vulnerabilidad de la Ciudad de México tienen diversos orígenes. Por un lado, el tipo de crecimiento urbano incrementa la vulnerabilidad, y por otro hay un insuficiente cumplimiento de los códigos, normas de construcción y planes de ordenamiento territorial. Se registran asentamientos en zonas de alto riesgo con viviendas sin los mínimos estándares de seguridad. Las limitaciones en el conocimiento y las capacidades, y la percepción sesgada de las causas de los riesgos y desastres, son factores adicionales. El sector privado no asume plenamente la responsabilidad del riesgo que construye y no emprende acciones para evitar traspasarla al gobierno y a los usuarios.
Por otra parte, en general, no se conoce el nivel de riesgo al que están expuestas las viviendas, ni el impacto de las acciones individuales y colectivas en la construcción de nuevos riesgos. La población espera que la totalidad de la responsabilidad de reducir el riesgo, así como de los costos generados por los desastres, sean asumidos por el gobierno, dado que así ha sucedido con anterioridad. Sin embargo, existe una insuficiente programación y presupuesto de recursos para cubrir las necesidades de reconstrucción que provocan los fenómenos extraordinarios, y muchas familias viven demasiado tiempo sin un hogar. Los fondos federales, el bono catastrófico y los recursos para la prevención son insuficientes para cubrir todas las necesidades, por lo que año con año se recurre a otras fuentes de financiamiento para compensar las pérdidas y reparar parcialmente los daños. El desconocimiento del nivel de exposición al riesgo y la expectativa de apoyos gubernamentales ha generado que la ciudadanía no invierta en esquemas de transferencia del riesgo, como son los seguros de vivienda.
Es necesario modificar la estrategia hacia la gestión integral del riesgo, que tiene como objetivo principal incrementar la resiliencia de las comunidades, entendida como la capacidad de reducir la magnitud y duración de los efectos causados por fenómenos perturbadores (NIAC, 2009). Se ha reconocido a nivel internacional que para incrementar la capacidad de recuperación, la mejor medida es la reducción de la vulnerabilidad y aquí las estrategias de impulsar seguros se vuelve clave. La ONU establece que por cada dólar invertido en acciones de reducción de la vulnerabilidad y prevención, se pueden ahorrar hasta seis dólares en la recuperación. Adicionalmente, los sistemas de alerta temprana y la mejora en los métodos de construcción han mostrado su eficacia al reducir la pérdida de vidas humanas. A partir de la implementación del sistema de alerta sísmica y del sistema de alerta temprana se ha reducido significativamente el número de decesos. Sin embargo, los criterios y políticas actuales deben rediseñarse para que se asuma la reducción del riesgo como parte de la inversión; por el contrario, el criterio prevaleciente es reducir los costos de construcción en sacrificio de la resiliencia. Las condiciones existentes no permiten que se invierta lo suficiente en prevención, mitigación y generación de resiliencia. Se debe proteger a la población más vulnerable que no puede comprar una ubicación menos expuesta.
Actualmente, la Ciudad de México no cuenta con una medición de eventos extremos y sus impactos sistematizados. El mantenimiento de la vivienda es, en general, deficiente y lo mismo ocurre con el mantenimiento de infraestructuras y equipamientos expuestos a riesgo. La población, al no ser consciente del nivel de exposición en el que se encuentra, no toma acciones para reducir su vulnerabilidad. Todos estos factores incrementan la vulnerabilidad y por ende el nivel de riesgo en la ciudad.
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